Comparación de modelos de tasación para emisiones de CO2

¿Cómo alcanza Alemania sus objetivos climáticos de forma sostenible?
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Jasper Eitze

Coordinador de Política de Recursos Globales en el Departamento de Cooperación Europea e Internacional de la Fundación Konrad-Adenauer.

Martin Schebesta

Coordinador de Asuntos Políticos de Política Regulatoria y Economía de Mercado Social en el Departamento de Política y Asesoramiento de la Fundación KonradAdenauer.

La tasación del CO2, que se está discutiendo actualmente en los sectores no cubiertos por el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones, debería contribuir a alcanzar los objetivos climáticos de Alemania. En el debate en curso se distingue principalmente entre dos modelos de fijación de precio del CO2: un impuesto al CO2 y la ampliación del comercio de emisiones.

La introducción de un impuesto sobre el CO2, que simultáneamente sea reembolsable a la población y a las empresas, además de la integración de los componentes impositivos existentes relacionados con la energía y el CO2, podrían quizás configurarse de tal forma que fueran económicamente eficientes, ecológicamente efectivos y socialmente aceptables. Sin embargo, por su naturaleza, dichos instrumentos, a través de incentivos de precios, solo pueden reducir de forma indirecta las emisiones.

El comercio de emisiones limita las emisiones capturadas de CO2 de forma técnicamente más efectiva, gracias al tope superior actual. Como solución transitoria, sería concebible un sistema nacional de comercio de emisiones (ETS) para el sector del transporte y la construcción.

Desde el punto de vista del statu quo de la política climática, en el caso de una simultánea abolición o reforma de las regulaciones existentes, del financiamiento de reservas, de las emisiones y gravámenes, serían preferibles tanto un impuesto sobre el CO2 como el comercio de emisiones. En tal caso, un aspecto central será la organización de la compensación social, a la vista también de las diferentes opciones disponibles, según los sectores, para la mitigación efectiva de CO2. 

En la discusión sobre cómo Alemania puede alcanzar los objetivos climáticos, existe un creciente llamamiento a una tasación de CO2 más completa.[1Aunque el Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (EUETS, por sus siglas en inglés) ya cuenta con un sistema de fijación de precios de CO2 para los sectores eléctrico e industrial, así como para el sector del tráfico aéreo continental, aun así, el EUETS sólo cubre alrededor del 40 % de todas las emisiones de CO2. La legislación de la Unión Europea de 2009 sobre el reparto del esfuerzo exige que Alemania reduzca sus emisiones de CO2 en sectores no cubiertos por el EUETS (transporte, construcción, agricultura) en un 14 % para 2020 y en un 38 % para 2030, frente a las cuotas que se marcaron en 2005.[2] Es previsible que para 2020 Alemania no logre sus objetivos plenamente y deba esperar sanciones adecuadas. En el presupuesto federal ya se han incluido 300 millones de euros en concepto de obligaciones de pago para el período de 2018 a 2020 (Schlandt, 6 de abril de 2019). Si Alemania también incumple sus objetivos para 2030, los pagos podrían ascender a entre 30.000 y 60.000 millones de euros (Agora Energiewende y Agora Verkehrwende, 2018). Para evitar esto, por ahora se están discutiendo dos enfoques de tasación basados en la economía de mercado: la introducción de un impuesto al CO2 y la ampliación del comercio de emisiones.

Impuesto sobre el CO2

En el debate político actual en Alemania, el impuesto al CO2 es el que se menciona con mayor frecuencia. En este caso, el Estado determina de manera uniforme, para todos los sectores económicos, el precio por tonelada de CO2 liberado. Mientras que el ahorro de CO2 sea más barato que pagar un impuesto por él, esto será lo más eficaz, pues, por razones de costo, para evitar el pago del impuesto los emisores pondrán en marcha alternativas menos contaminantes que el uso de combustibles fósiles.

No obstante, la aceptación social de un impuesto al CO2 se contempla con ojos críticos (véase el caso de los chalecos amarillos en Francia). La carga impositiva afecta al segmento de más bajos ingresos de forma desproporcionada: la proporción del gasto destinado a energía, calefacción y movilidad es inversamente proporcional a los ingresos que se tengan. Por lo tanto, parece razonable pensar en un reembolso (parcial) dirigido a la población, proveniente de los ingresos derivados del impuesto sobre el CO2. Alternativamente, podrían reducirse los impuestos ya existentes o la carga tributaria total. Suecia es un ejemplo de cómo sería este último modelo: cuando el Gobierno introdujo, en 1991, un impuesto sobre el CO2, redujo si multáneamente los impuestos sobre el patrimonio, el capital y la renta. En ese modelo, además, las empresas que compiten internacionalmente pagan hasta un 60 % menos de impuestos por tonelada de CO2.

Suiza, que desde 2008 también ha aplicado un impuesto sobre el CO2, intenta afianzar la aceptación social de la siguiente manera: las facturas de combustibles fósiles especifican el impuesto por separado, lo que garantiza la transparencia. Además, casi dos tercios de los ingresos retornan a la población a través de reembolsos en concepto de seguros de salud. El tercio restante se destina a la promoción de medidas de reducción de CO2 en edificios, así como a la investigación de innovaciones respetuosas con el clima. Asimismo, las empresas con un uso intensivo de CO2 pueden quedar exentas del impuesto, a través de un compromiso voluntario de reducción de emisiones. [3] Las aproximadamente 4000 empresas industriales suizas han reducido sus emisiones de CO2 en un 30 % en comparación con 2001 (Minsch, 2019).

Desde un punto de vista ecológico, la mayor desventaja de un impuesto al CO2 es que limita de manera indirecta, a través de incentivos particulares, la cantidad de emisiones. En el caso, por ejemplo, de que exista una alta disposición de los consumidores a pagar dicho impuesto, debido a la falta de alternativas a corto plazo, tales incentivos pueden rápidamente perder su fuerza. Esto es especialmente cierto para el sector del transporte en Alemania, donde de todos modos la carga impositiva es alta y el impuesto ecológico existente carece prácticamente de un efecto incentivador (Weimann, citado en Eisenring [2019]). En el caso de Alemania, algunos expertos están pidiendo un impuesto al CO2 de 20 euros por tonelada, el cual se incrementaría después de forma gradual (como en Suecia, Suiza o Francia). Otros piensan que solo sería eficaz un impuesto a partir de los 50 euros por tonelada de CO2 (Graichen, citado en Mirau y Schäfer [2019]; Agora Energiewende y Agora Verkehrwende, 2019).

El objetivo de mayor importancia sería establecer un nivel impositivo apropiado que prometiese el impacto ambiental deseado, que fuese aceptado por la sociedad y que preservase la competitividad internacional. En especial, la preservación de la competitividad internacional debe evitar que las emisiones, además de la producción y el empleo, se reubiquen en el extranjero, lo que se conoce como fuga de carbono (carbonleakage). Ello no debería conducir a ningún trabajo administrativo adicional, sino que, en el mejor de los casos, incluso este se vería reducido, en comparación con el statu quo. Para lograr este objetivo, serían centrales dos medidas:

1. La reforma o abolición de otros impuestos y gravámenes, así como un reembolso transparente a la población y exenciones para ciertas empresas o sectores dependientes del entorno internacional.

2. Fijación y ajuste regular del nivel impositivo para reducir de facto las emisiones; reembolsos adecuados a la población y garantía de que se cumplirán los objetivos climáticos.

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Sistemas de comercio de emisiones

A diferencia del impuesto sobre el CO2, un sistema de comercio de emisiones (ETS) establece un tope superior vinculante de emisiones de CO2, según el ámbito de aplicación y dentro de un periodo de tiempo definido. Los operadores en el mercado de ets, tales como las plantas industriales o las centrales eléctricas, reciben certificados y, por lo tanto, el derecho a emitir una tonelada de CO2 por certificado. Estos pueden ser asignados, vendidos o subastados libremente. Debido al uso generalizado de la subasta de certificados en todo el mundo, el sector público recibe un presupuesto adicional que, en la mayoría de los casos, se utiliza para programas especiales de protección climática (promoción de la eficiencia energética, energías renovables, etc.). Al término del periodo previamente definido para la negociación, los operadores deben mostrar que cuentan con suficientes certificados para sus emisiones de carbono o, de lo contrario, pueden recibir sanciones, por ejemplo, en forma de multas.

Durante el período de negociación, los operadores en el mercado pueden comprar o vender certificados según necesidad. Como regla general, los operadores en el mercado ahorran en aquellas emisiones de CO2 que puedan proporcionarles mayor rentabilidad. La tasación del CO2 en el ETS se establece sobre la base de la oferta y la demanda de certificados. Durante el período de negociación en curso, el legislador puede influir en el desarrollo de los precios: reduciendo la cantidad de certificados, estableciendo un precio mínimo o un rango de precios, o bien, modificando la regulación. Por ejemplo, se puede generar la posibilidad de que a los operadores en el mercado se les permita facturar certificados que representen los ahorros en CO2 logrados fuera del área real de aplicación del ETS. Sin embargo, tales intervenciones deben ser consideradas con sumo cuidado, ya que, desde la perspectiva de los operadores, reducen la previsibilidad de su negocio. Independientemente de ello, en lo relativo a los efectos económicos y sociales del ETS, vale tomar en consideración lo mismo que lo relacionado con el impuesto al CO2: las cargas sobre la población, la fuga de carbono, etc.

Básicamente, existen dos variantes en la obligatoriedad de certificados, que también pueden combinarse entre sí:

1. Upstream: Aquí, las compañías extractoras y las importadoras de combustibles fósiles son sujetos de certificado. Al distribuir los costos del certificado entre los niveles de comercialización posteriores y, en última instancia, con miras al usuario final, este enfoque actúa de forma similar al impuesto sobre el CO2, con la diferencia de que en este caso es el legislador quien determina el grado de tasación del CO2. La ventaja de un ETS ascendente es que, debido al número relativamente pequeño de participantes en el mercado, los costos administrativos y de control son bastante bajos.

2. Downstream: En este caso, los consumidores finales de combustibles fósiles son los sujetos de certificado; por ejemplo, el operador de una planta de energía o el conductor de un automóvil. Un ETS descendente se puede escalonar más fácilmente en diferentes submercados, en comparación con un sistema de obligatoriedad ascendente. Además, las exenciones específicas relativas a cada instalación o sector pueden implementarse con mayor facilidad. La desventaja de un downstream-ETS es que implica una gran cantidad de participantes en el mercado, con el esfuerzo administrativo asociado.

El sistema ETS de la Unión Europea está organizado en un sentido descendente (downstream). Es el instrumento clave de protección climática de la UE para alcanzar sus objetivos climáticos, desde 2005 hasta 2020 —en el marco del Protocolo de Kyoto— y, a partir de 2021, en el marco del Acuerdo de París sobre Cambio Climático. Bien es verdad que los críticos a menudo se quejan de que el EUETS tasa las emisiones de CO2 a la baja y apenas establece incentivos para la reducción de emisiones. Con todo, el precio del certificado dice menos sobre el funcionamiento del EUETS y más sobre cuán ambicioso fue el tope superior límite de emisiones elegido. Después de todo, desde su corrección en el 2018, a través de la cual los certificados excedentes se retirarán gradualmente del mercado, el precio del certificado aumentó de siete euros, a principios de 2018, hasta los 7 euros por tonelada de CO2 actuales. A partir del 2021, debido a la continua escasez de certificados en la cuarta fase de negociación, son esperables mayores aumentos de precios.

Comparación y perspectivas: ¿impuesto sobre el CO2 o comercio de emisiones?

Dado que un ETS, a diferencia de un impuesto sobre el CO2, se basa estrictamente en los objetivos climáticos relevantes para establecer su tope superior de emisiones, el ETS se considera un instrumento certero desde un punto de vista ecológico. Desde un punto de vista económico, el ETS también ofrece la ventaja de ahorrar costos de emisiones de CO2 en sus niveles más bajos. Además, los sistemas existentes de comercio de emisiones son relativamente fáciles de vincular. La actual Alianza Internacional para la Acción contra el Carbono (ICAP, por sus siglas en inglés), foro multilateral para el intercambio de sistemas de comercio de emisiones, también aclara las cuestiones impositivas que surgen entre los niveles más altos de cooperación internacional. Básicamente, debido a su funcionamiento, un ETS fortalece el principio del comercio internacional, un aspecto importante en el contexto de las tendencias proteccionistas. Desde un punto de vista social o de aceptación, la subasta de certificados puede llevarse a cabo de tal manera que un ETS garantice un dividendo climático regular para la población.

Diseño de un esquema nacional de comercio de emisiones

Tomando en consideración las diferentes posturas particulares de los Estados miembros, la ampliación del EUETS solo parece factible a mediano y largo plazo, es decir, desde la perspectiva alemana no será posible alcanzar a tiempo los objetivos climáticos establecidos para 2030. En este contexto, un ETS nacional para Alemania (de ETS) parece ser una opción interesante. [4] Tal sistema debería centrarse en los sectores del transporte y la construcción y a ellos constreñirse inicialmente, es decir, correr paralelamente al ETS de la Unión Europea. Pues, si bien es cierto que gracias a la creciente electrificación (movilidad eléctrica y bombas de calefacción) ya tiene lugar una integración gradual, sin control, del sector del transporte y de la construcción dentro del EUETS, sin embargo, su integración total dirigida generaría, en un futuro previsible, escasos ahorros generales de CO2. Y es que, debido a los costos de mitigación de CO2 más elevados, en el EUETS es el sector del transporte el que absorbe, sobre todo, los derechos de emisión excedentes. De todas formas, la reducción en el excedente de derechos de emisión en el EUETS tendrá lugar, en cualquier caso, en los próximos años como resultado de las medidas correctivas adoptadas. Esto quiere decir que Alemania continuaría incumpliendo sus compromisos climáticos en el ETS fuera de la UE. Lo mismo vale para los sectores de la construcción y la agricultura. Esto último requeriría, a su vez, una estrecha coordinación con la política agrícola de la UE.

Inicialmente, sería posible limitar el ETS alemán a la generación de electricidad y calefacción que no está cubierta por el EUETS (es decir, sistemas pequeños en edificios residenciales, etc.). De esta manera, el 40 % de las emisiones alemanas de CO2 podrían cubrirse fuera del EUETS. Si se incluyera adicionalmente el sector del transporte, dicha proporción aumentaría al 80 %. Con el fin de hacer posible la integración del sector del transporte y la construcción dentro de un ets alemán, sería sensato establecer la obligatoriedad de certificado upstream. [5] De todos modos, las refinerías, en tanto plantas industriales, ya están familiarizadas con el ets de la ue. Tan solo pensando en los límites de la capacidad administrativa, un ETS downstream para entes privados y para el transporte quedaría prácticamente fuera de discusión. Un ETS alemán debería ser compatible con el ETS de la UE y potencialmente con otros ETS nacionales de otros miembros de la Unión Europea. Con un ETS nacional, Alemania podría prestar un servicio pionero dentro de la UE y, por lo tanto, desempeñar un papel de liderazgo en la política climática. Sin embargo, un ETS alemán exclusivo para los sectores del transporte y la construcción (calefacción), debido a los ambiciosos objetivos marcados relacionados con el cambio climático (como el Plan de Acción Climática 2050), daría lugar a fuertes aumentos de precios que serían difíciles de negociar desde un punto de vista social sin las medidas compensatorias apropiadas. Para remediar esta situación, primero sería posible utilizar los ingresos generados por la subasta de certificados que residen en fondos especiales (fondos de energía y fondos climáticos) para medidas de compensación social.

En resumen, la ampliación del EUETS a otros sectores, en tanto solución transitoria, primero bajo la forma de un ETS alemán, ofrece ventajas sobre un impuesto al CO2. No obstante, en principio —y dependiendo de su diseño específico—, ambas formas de fijación de precios del CO2 pueden ser instrumentos útiles de la economía de mercado para la protección climática. Pues, en el caso de una abolición o reforma simultánea de las regulaciones existentes, el financiamiento de reservas, de emisiones y gravámenes, desde el punto de vista de la política climática, ambos enfoques son superiores al statu quo.

Bibliografía

Agora Energiewende, y Agora Verkehrwende. (2019). 15 Eckpunkte für das Klimaschutzgesetz

Agora Energiewende, y Agora Verkehrwende. (2018). Die Kosten von
unterlassenem Klimaschutz für den Bundeshaushalt.

Eisenring, C. (7 de mayo de 2019). «Schweizer Ökobonus für die deutsche Energie wende», Neue Zürcher Zeitung.

Minsch, R. (2019) «Wieso die Schweizer Wirtschaft so viel CO2 einspart», Neue Zürcher Zeitung.

Mirau, M., y Schäfer, J. (4 de mayo de 2019). «Kann man auf die Zukunft Steuern erheben?», Focus, n.º 19, 40-41.

Schlandt, J. (6 de abril de 2019).«300 Millionen Euro: Deutschland verfehlt Klimaziele –und muss Strafen zahlen», Tagesspiegel.

Wissenschaftliche Dienste. Deutscher Bundestag (2018). Nationale bzw. EU-weite Einbeziehung weiterer Sektoren in das Europäische Emissions handels system

Notas

1. El aquí mencionado dióxido de carbono (CO2) también implica terminológicamente a otros gases de efecto invernadero (GEI), que se convierten así en equivalentes del CO2 (CO2e en inglés) para su comparabilidad.

2. Adicionalmente, Alemania se ha fijado, en el Plan de Acción Climática hacia el 2050, la meta de alcanzar la neutralidad en emisiones de GEI para dicha fecha. El objetivo intermedio de reducir estas emisiones en al menos un 40 % para 2020, en comparación con 1990, quedará claramente fuera de alcance. Sin embargo, en contraste con los objetivos europeos, este objetivo climático puramente nacional no es legalmente vinculante ni está sujeto a sanciones.

3. Las 40 empresas con mayor consumo de energía están sujetas a su propio ets y, de todos modos, están exentas del impuesto. El resto de las compañías pueden recibir reembolsos si alcanzan los objetivos establecidos en acuerdos individuales.

4. En el caso de la participación de otros sectores nacionales o de la ue en el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones, los servicios científicos del Bundestag llegaron a la conclusión de que la introducción de un ets nacional sería fundamentalmente posible bajo ciertas perspectivas legales de la ue (Wissenschaftliche Dienste. Deutscher Bundestag, 2018).

5. Esta propuesta fue hecha por la Asociación Federal de Comercio de Emisiones y Protección del Clima. Dicha integración ascendente del sector móvil, de los hogares y de los pequeños emisores industriales (menos de 25,000 toneladas de emisiones de CO2 por año) se está practicando, por ejemplo, en California.

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