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Triple crisis en Brasil

Federalismo cooperativo, política democrática y política pública de salud
Eduardo José Grin

Eduardo José Grin

Doctor en Administración Pública y Gobierno (Fundación Getulio Vargas, Brasil [FGV-SP]). Máster en Ciencias Políticas (Universidad de San Pablo). Especialista en Sociología (Universidad Federal de Río Grande del Sur). Profesor de la Escuela de Administración de Empresas y de la Escuela de Economía (FGV-SP).

Introducción*

La pandemia de covid-19 en Brasil produjo una convergencia deletérea entre política, ciencia y cooperación federativa. La desastrosa marca de 150.000 muertos y casi 4,8 millones infectados es resultado directo de la combinación de estos factores que se derivan de las acciones impulsadas por el gobierno de Bolsonaro contra el modelo político y la provisión de políticas públicas vigentes desde el retorno de la democracia tras el fin del régimen militar en 1985. Para evaluar las múltiples crisis que enfrenta Brasil es necesario analizar las características del pacto constitucional de 1988, erigido como base de la democracia en el país.

La pandemia abrió y aceleró las huellas de un proyecto político negacionista, autoritario y socialmente darwinista que venía en marcha desde principios de 2019: la deconstrucción del pacto socialmente inclusivo y políticamente democrático forjado en el país desde finales de los ochenta. La crisis desencadenada por la pandemia ha mostrado su agudeza, al mismo tiempo que el actual gobierno ha mostrado su verdadera cara. Analizar este proceso es el objetivo de este artículo bajo tres enfoques. Inicialmente, las características de la lógica dualista puesta en marcha por el actual gobierno contra el federalismo cooperativo concebido con el pacto constitucional luego del final del régimen militar. Luego, la forma en que el bolsonarismo ve la política en línea con el concepto schmittiano de amigo y enemigo que bloquea las mediaciones entre oponentes políticos y fortalece una visión plebiscitaria y autoritaria del gobierno. Finalmente, el Sistema Único de Salud basado en la colaboración intergubernamental entre las tres esferas de gobierno y el respeto por el conocimiento médico.

Federalismo cooperativo y el federalismo bolsonarista: la dinámica de la crisis

La creciente complejidad social y económica unida a la expansión de los derechos sociales solo incrementó la intervención de los Estados en el campo de las políticas públicas en los países democráticos. En el caso de Brasil, el péndulo a favor de una mayor coordinación intergubernamental se ha convertido en un eje central del diseño federativo resultante del pacto constitucional de 1988. Al mismo tiempo, la descentralización de políticas, adoptada especialmente en salud, educación y asistencia social, ha ampliado la autonomía subnacional. Los argumentos a favor de una mayor eficiencia en el gasto público y la calificación del control social también guiaron esta elección. El federalismo cooperativo ha echado raíces sólidas desde entonces, apoyado en gran parte por el artículo 23 de la Constitución Federal al definir varios de competencia común entre las tres entidades. No menos importante, la autonomía subnacional también se ha fortalecido con mayores garantías constitucionales.

Fuente: Shutterstock.

Desde entonces, el federalismo brasileño ya no tiene que enfrentar los dilemas de centralización/descentralización que, en cierto modo, siempre han estado asociados al péndulo entre apertura democrática y regímenes autoritarios que marcaron al país en el siglo xx (Kugelmas y Sola, 1999). El federalismo democrático y descentralizado se ha convertido en el referente de las tres esferas de gobierno, mientras que la Unión ha ido intensificando su papel de coordinación intergubernamental en áreas clave como la salud y la educación. En estos más de treinta años, aunque el equilibrio entre autonomía y coordinación (Arretche, 2004) ha enfrentado problemas, se ha mantenido el acuerdo básico sobre su diseño político e institucional.

Este modelo ha sufrido un fuerte choque desde el inicio del gobierno de Bolsonaro, pues su visión dualista de la federación enfatiza más autonomía subnacional en detrimento del rol coordinador de la Unión. Es un modelo de federalismo compartimentado más profundo que la lógica dualista (Abrucio et al., 2020; Hueglin y Fenna, 2015). El dualismo federativo bolsonarista entiende que varios centros de poder subnacionales descentralizados son más adecuados para el funcionamiento de las instituciones federativas. La coordinación federativa sería contingente, circunstancial y, en última instancia, innecesaria. Este proyecto de federación estaba en marcha, pero fue anticipado por la crisis del covid-19.

La crisis provocada por la pandemia mostró dos proyectos federativos antagónicos: gobernadores y alcaldes pidiendo una mayor coordinación intergubernamental y el ámbito central negándose a ejercer este papel que le confiere la Constitución. Emblemática de la crisis federativa desencadenada por la omisión del gobierno de Bolsonaro, asociada a su visión autoritaria del poder, fue la decisión del Tribunal Supremo Federal (stf) de que los estados y municipios tienen competencia concurrente para adoptar medidas para enfrentar el covid-19. La otra cara de la crisis federativa es la narrativa del Gobierno federal de que el stf ha quitado su autoridad para actuar en el combate al covid-19, de suerte que las medidas de aislamiento social decretadas por gobernadores y alcaldes generan efectos en la economía y en el desempleo. En realidad, es una transferencia total de responsabilidad porque, en la arena federativa, el gobierno de Bolsonaro está ubicado entre la omisión y el enfrentamiento con las esferas subnacionales.

« La crisis provocada por la pandemia mostró dos proyectos federativos antagónicos: gobernadores y alcaldes pidiendo una mayor coordinación intergubernamental y el ámbito central negándose a ejercer este papel que le confiere la Constitución. »

En lugar de la matriz cooperativa que caracterizó predominantemente al federalismo en Brasil desde 1988, se estableció en el país una visión de fend-your-self federalism (Wright, 1988). La crisis federativa está en el centro del debate sobre las políticas gubernamentales para enfrentar la pandemia y se deriva de la visión conflictiva y dualista del actual gobierno sobre su rol en las relaciones intergubernamentales. Esta es la primera capa de negación política e institucional iniciada por el bolsonarismo.

La crisis de la política democrática y la lógica del amigo y el enemigo

El presidente Bolsonaro ha querido durante mucho tiempo un gobierno para llamarlo propio. La pandemia solo intensificó y aceleró el presidencialismo imperial y el pandemonio político en el que se convirtió su gobierno que, como se anunció desde el principio, vino a destruir, no a construir. En línea con el ascenso de otros líderes populistas de derecha en el mundo, el proyecto de una democracia plebiscitaria y antiliberal (Mounk, 2019) nunca ha sido más fuerte en el país desde el fin del régimen militar en 1985.

La personalización del Estado de derecho, en línea con el presidencialismo imperial, concibe las instituciones de la República como subordinadas y obedientes al titular del Poder Ejecutivo. Cuando el actual titular del Palacio de Planalto dijo «Yo soy la Constitución» no fue un acto fallido, sino la expresión más completa de la visión autoritaria que impulsa el proyecto político bolsonarista. Estamos en un terreno aun más perjudicial para la democracia que lo que O’Donnell (1991) llamó democracia delegativa.

Al entronizar la Constitución, Bolsonaro no solo busca personificar al Estado, sino que lo reduce al Poder Ejecutivo. El Gobierno no es el Estado. El Poder Ejecutivo no es el Estado. Dado que el pueblo es la fuente legítima de poder, y su presidente es su representación directa, tiene sentido que ello sea la Constitución. ¿Por qué deberían existir instituciones políticas como el Parlamento, la prensa libre, el Tribunal de Cuentas, el Ministerio Público, la Policía Federal y el Poder Judicial cuando el presidente ya representa los deseos de la población? Estas instituciones —el sistema— restringen el libre albedrío del pueblo. «Yo soy la Constitución» resume esta visión del poder político. Un proyecto plebiscitario de poder político en el que se ha atacado sistemáticamente el contrapeso y la armonía entre las instituciones de la República (Grin y Andrade, 2020).

La negación de la política como forma de mediación de intereses, así como de los actores legítimamente constituidos como partidos, el Parlamento y los demás niveles de gobierno, merma la democracia. Las políticas públicas también son víctimas de esta mirada excluyente, ya que desde 1988 se han establecido foros de diálogo entre Gobierno y sociedad.

El Estado deja de ser un espacio abierto a la participación social para convertirse en productor de comandos. La desarticulación de la acción gubernamental en la lucha contra el covid-19 en las áreas educación, asistencia social y salud muestra las consecuencias de esta concepción que cree que es posible gobernar de manera centralizada y de espaldas a la sociedad y la federación. Negar la lógica de la política y las políticas públicas hace que el país camine hacia atrás en muchas causas democráticas y ello tendrá un alto precio en la reconstrucción democrática. La crisis de la política democrática instalada metódicamente por el gobierno de Bolsonaro es coherente con su proyecto de poder. Esta es la segunda capa de la crisis instalada en el país por el actual gobierno: negar la política democrática e intensificar la lógica del conflicto y la polarización en la sociedad. Maquiavelo ya decía que era necesario dividir para gobernar; sin embargo, su Príncipe encarnaba valores cívicos desconocidos para el bolsonarismo.

La crisis sanitaria y la negación de la ciencia

Uno de los mayores logros de la llamada Constitución Ciudadana promulgada en 1988 fue definir la salud como un derecho universal. Esta política se materializó con la creación del Sistema Único de Salud (sus), que se organiza con la participación de los tres niveles de gobierno.

Fuente: Shutterstock.

Es importante enfatizar que el sus es único y no nacional y la cooperación intergubernamental no autoriza al Gobierno federal a decidir unilateralmente sobre temas que afectan a los ámbitos subnacionales.

« Negar la lógica de la política y las políticas públicas hace que el país camine hacia atrás en muchas causas
democráticas y ello tendrá un alto precio en la reconstrucción democrática. »

Uno de los grandes avances del susrefiere a los mecanismos deliberativos de la política. Por un lado, se trata de canales de participación de los usuarios del servicio, en una línea similar a la que existe en otras áreas. En este caso, Consejos de Salud, en los que hay fuerte presencia de la sociedad, garantizan instrumentos de control social sobre las acciones gubernamentales. Por otro lado, existen espacios de negociación y decisión en el plan de la Federación. Esta característica se refuerza con la creación de arenas institucionales de representación y concertación que prevén la participación de los gestores municipales, estatales y federales en las decisiones de política nacional de salud: las Comisiones Intergerenciales Tripartitas (cit) involucrando los tres niveles de gobierno y Bipartitas (cib) en cada uno de los veintisiete estados. Estas comisiones, a su vez, están ancladas en el Consejo Nacional de Secretarías Municipales de Salud (conasens) y el Consejo Nacional de Secretarías de Salud (conass), que son foros horizontales de coordinación federativa (Grin y Abrucio, 2015).

Fuente: Pixabay.

El entramado institucional de la política de salud fue concebido para evitar que el Gobierno federal, aunque tenga atribuciones de financiación del Sistema y un rol de coordinación, pueda tomar decisiones centralizadas. Esta fue una conquista en contra de la forma autoritaria y excluyente en que el régimen militar conducía la política de salud sin ninguna mediación social y federativa. Desde 1990, la Ley Orgánica de Salud define la importancia del control social, y desde 1993, cit y cib son definidas como instancias de acuerdo federativas (Levcovitz et al., 2001).

Además de su diseño cooperativo y del control social, el sustiene una historia de muchos avances en la provisión de servicios para una población de más de 200 millones de personas, y es el mayor sistema público en el mundo en países con población mayor a 100 millones. El sus distribuye medicinas de forma gratuita para muchas enfermedades como hipertensión, diabetes, sida y mal de Alzheimer. La lista de medicinas gratuitas ha crecido y hoy llega a casi 900 tipos.

Hay muchos otros servicios que benefician a la población como la atención de emergencia por accidentes (el Servicio de Atención Móvil de Urgencia instalado en prácticamente todas las ciudades), la regulación de centros de sangre y trasplante de órganos (Poder 360, 2019). El Programa Nacional de Vacunas de Brasil es uno de los mayores del mundo y ofrece 45 tipos distintos de aplicaciones. En el caso de la vacunación infantil, este programa es un referente mundial. El Programa para el Tratamiento del Sida es un caso de éxito mundialmente reconocido, pues la distribución gratuita de medicinas disminuyó la velocidad de diseminación. El sus también financia investigaciones epidemiológicas cuya finalidad es la prevención de enfermedades.

En resumen, la política de salud no solo es institucionalmente fuerte en cuanto a su diseño de cooperación intergubernamental y de control social, sino también por la producción de conocimiento científico como fundamento de sus acciones y programas. El gobierno de Bolsonaro y su visión autoritaria y negacionista de la ciencia entiende al sus no como un modelo de política exitoso, sino como un obstáculo para su proyecto de poder, que no acepta lo que toma como limitaciones para sus decisiones. Esta visión centralizadora de la conducción de la política de salud se ha tornado la marca de las acciones del Ministerio de Salud en contra los gobiernos estatales y municipales. La política de salud hoy enfrenta su mayor desafío con el debilitamiento de su arreglo cooperativo puesto en marcha por el Gobierno. No por casualidad, caso único en el sus desde su creación, el ministro es un militar sin ningún tránsito por la comunidad de salud. El mensaje es claro: el Gobierno no quiere la participación de los gobiernos subnacionales y de la sociedad en sus decisiones y políticas.

Además, si fuera a manejar la política de salud por sus trámites normales y foros con autoridad para decidir sobre temas relevantes, medidas controvertidas como la promoción de la hidroxicloroquina para el combate al covid-19 no tendrían ningún apoyo, pues no hay comprobación científica alguna de sus efectos curativos. La negación de la ciencia es una marca de todos los llamados populistas de derecha en otros países. En el caso del gobierno de Bolsonaro, esta marca ha sido fuerte desde su comienzo, por ejemplo, al tomar el tema del cambio climático como declaraciones sin pruebas científicas (sic). Pero la pandemia ha sido ejemplar en este sentido, pues las medidas afectan directamente al número de muertos y infectados. Una vez más, el adviento de la pandemia ha desnudado las partes más oscuras de un proyecto político en contra de conquistas básicas del iluminismo y de la civilización occidental, que es el apoyo en la razón y no en la fe o la religión.

La llegada del covid-19 hizo que el Gobierno se aferrara a sus principios negacionistas de la ciencia, pues de lo contrario tendría que reconocer la importancia del conocimiento generado en el marco del sus. Así, el bolsonarismo ha politizado la pandemia por dos lados: agudizando el conflicto federativo y haciendo poco caso de la cooperación federativa en la salud y creando una narrativa fantasiosa sobre el poder curativo de una medicina que la Organización Mundial de Salud ha declarado que no es adecuada. El negacionismo científico, por lo tanto, es el eje de una visión política, y el covid-19 ha proporcionado el mejor impulso al proyecto bolsonarista de poder. La guerra de narrativas es tratada como una disputa entre la ciencia y el líder populista que promociona la hidroxicloroquina como camino para la cura del virus. ¿Por qué esperar por la ciencia, con sus tiempos largos para buscar soluciones, si estas ya existen en las manos del presidente?

« La guerra de narrativas es tratada como una disputa entre la ciencia y el líder populista que promociona la hidroxicloroquina como camino para la cura del virus. »

Esta es la segunda camada de la crisis generada por el Gobierno. La eclosión del covid-19 la hizo transparente, pero ya estaba patente como base programática del actual gobierno: la negación de la ciencia como base para políticas públicas. Atados a principios que contrarían el conocimiento científico, este gobierno no había de asumir ningún rol efectivo de enfrentamiento a la pandemia, pues eso es lo mismo que negar el negacionismo. La pandemia ha mostrado los efectos nefastos de esta visión en Brasil, con las tristes marcas de muertos e infectados.

En resumen, la triple crisis generada por el gobierno de Bolsonaro converge en los puntos comunes de deconstrucción de la política democrática, de las políticas cooperativas del federalismo y de la política pública de salud. Desafortunadamente, en este momento que vivimos en Brasil, esa es la mejor forma de sintetizar los temas de crisis, ciencia y política.

Referencias

  • Abrucio, F. L. et al. (2020). Combating covid-19 under Bolsonaro’s federalism: a case of intergovernmental incoordination. Revista de Administração Pública, 54(4), 663-677.
  • Abrucio, F. L., y Grin, E. J. (2015). From decentralization to federative coordination: the recent path of intergovernmental relations in Brazil. Documento presentado en el II International Conference on Public Policy, Milán, Italia, 1 a 4 de julio.
  • Arretche, M. T. S. (2004). Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coordenação e autonomia. São Paulo em perspectiva, 18(2), 17-26.
  • Grin, E. J., y Andrade, L. F. (2020). A Constituição sou eu, e daí? O Nexo. Recuperado de https://www.nexojornal.com.br/ensaio/2020/A-Constitui%C3%A7%C3%A3o-sou-eu-Bolsonaro-e-o-presidencialismo-imperial.
  • Hueglin, T. O., y Fenna, A. (2015). Comparative Federalism: A Systematic Inquiry. Toronto: University of Toronto Press.
  • Kugelmas, E., y Sola, L. (1999). Recentralização/Descentralização: Dinâmica do regime federativo no Brasil dos anos 90. Tempo Social. Revista de Sociologia da USP, (11)2, 63-81.
  • Levcovitz, E., Lima, L., y Machado, C. (2001). Política de saúde nos anos 90: Relações intergovernamentais e o papel das Normas Operacionais Básicas. Ciência & Saúde Coletiva, 6, 269-291.
  • Mounk, Y. (2019). O povo contra a democracia. San Pablo, Brasil: Companhia das Letras.
  • O’Donnell, G. (1991). Democracia delegativa. Novos Estudos, 31,25-40.
  • Schmitt, C. (1991). El concepto de lo político. Madrid: Alianza Universidad.
  • Poder 360. (2019, octubre 11). Brasil é mesmo único país com amplo sistema público e gratuito de saúde? Poder360. Recuperado de https://bit.ly/2Jnbj5N.
  • Wright, D. S. (1988). Understanding Intergovernmental Relations. Pacific Grove: Brooks/Cole.

* Las opiniones del autor son de su exclusiva responsabilidad y no comprometen la posición de la Fundación Konrad Adenauer oficina Brasil.

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